دیده بان حقوق بین الملل، آخرین اخبار، اسناد، مقالات و گزارش های حقوق بین الملل را در دیده بان بخوانید.      
کد خبر: ۲۴۶
تاریخ انتشار: ۱۳ فروردين ۱۳۹۴ - ۰۲:۰۷
دكتر بهزاد صابري٭

رهبري نظام در سخناني كه در تاريخ ششم آذرماه در ارتباط با موضوع تمديد مذاكرات عنوان كردند، جمله‌يي بر زبان آوردند كه با كمي تدقيق حقوقي مي‌توان معاني مهمي را از آن استخراج كرد: «اگر در مذاكرات حرف منطقي زده، و قرارهاي عادلانه و عاقلانه گذاشته شود قبول مي‌كنيم». آنچه در اين جمله، توجه نگارنده را به خود معطوف كرده، موضوع «قرار گذاشتن» است. قرارهايي كه اگر عادلانه و منصفانه گذاشته شوند، مورد قبول نظام خواهند بود. كلمه قرار، در ارتباط با فرآيند مذاكرات هسته‌يي، به جاي كلمات ديگري استفاده شده كه مي‌توانستند بار حقوقي متفاوتي داشته باشند. در ادامه مطلب، سعي شده است كه با عنايت به اطلاعاتي كه از روند مذاكرات در دست هست، اين زاويه خاص از موضوع نيز مورد واكاوي قرار گيرد. فارغ از اينكه آيا مذاكرات ايران و شش دولت موسوم به «گروه ١+٥» به نتيجه‌يي خواهد رسيد يا خير، و فارغ از اينكه اين نتيجه به لحاظ محتوايي چگونه خواهد بود، شكل اين راه‌حل يا به عبارت بهتر، جنس و ماهيت اين راه‌حل نهايي به نوبه خود از اهميت زيادي برخوردار است؛ اينكه اين راه‌حل نهايي، آيا از جنس يك موافقتنامه بين‌المللي (به معناي اخص آن در حقوق بين‌الملل) است، يا اينكه به لحاظ حقوقي شرايط متفاوتي بر آن حاكم است. اهميت اين موضوع از آنجاست كه جنس اين راه‌حل، ارتباط مستقيم با مكانيزم اجرايي شدن آن هم در عرصه بين‌المللي و هم در سطح ملي دولت‌هاي ذيربط دارد. موافقتنامه‌هاي بين‌المللي در حقوق بين‌الملل تابع قواعد و مقررات برخاسته از «كنوانسيون ١٩٦٩ حقوق معاهدات» و نيز قواعد عرفي بين‌المللي هستند و براي برخورداري از اعتبار و لازم الاجرا شدن، بايد داراي شرايط مشخصي باشند. همچنين، تخطي احتمالي از تعهدات قراردادي و نيز مسووليت بين‌المللي ناشي از عدم ايفاي تعهدات، مشمول مقررات - عمدتا عرفي - بين‌المللي مربوطه مي‌شود كه در رويه قضايي و داوري بين‌المللي نيز داراي سابقه طولاني است. از سوي ديگر، اجراي يك معاهده بين‌المللي توسط دولت‌هاي ذيربط و در قلمرو آنان، ارتباط وثيق با حقوق اساسي دولت‌ها دارد. ايران و ساير طرف‌هاي توافق مقدماتي ژنو آن را «برنامه اقدام مشترك» نام دادند. دكتر جمشيد ممتاز، رييس اسبق كميسيون حقوق بين‌الملل سازمان ملل متحد و مشاور حقوقي وزارت امور خارجه ايران در سخناني كه مرداد ماه امسال در همايش واكاوي روند پيشبرد سياست هسته‌يي ايراد كرد و در روزنامه‌ها انعكاس يافت، در مورد ماهيت حقوقي توافق ژنو چنين گفته است: «عده‌يي سند فوق را با معاهده‌يي بين‌المللي مقايسه كرده‌اند. اين در حالي است كه بر اساس حقوق بين‌المللي نه ايران و نه ١+٥ هيچ گونه تعهدي در قالب اين سند نداده‌اند. به عبارت ديگر در صورت نقض اين تفاهم يا عدم اجراي ترتيب‌هايي كه در اين تفاهم پيش‌بيني شده است طرف مسوول نقض، هيچ گونه مسووليتي در صحنه بين‌المللي نخواهد داشت. سند ٢٠١٣ نقشه راهي بيش نيست. در عنوان اين سند هم قيد شده است: برنامه عملي مشترك براي دستيابي به راه‌حلي مورد قبول و دراز مدت براي طرفين. » اكنون، پس از گذشت چندماه از سخنان فوق و با بررسي شواهد موجود خصوصا اظهارات و مصاحبه‌هاي مقامات ارشد نظام و اعضاي اصلي گروه مذاكره‌كننده، به نظر مي‌رسد مي‌توان با درجه خوبي از قطعيت گفت راه‌حل نهايي كه در صورت موفقيت مذاكرات حاصل خواهد شد نيز از همان جنس توافق ژنو است. كمااينكه به گفته دكتر ظريف در نشست مطبوعاتي ٢٨ خردادماه در وين، نام مورد توافق طرف‌هاي مذاكره براي متن راه‌حل نهايي نيز از همان سياق توافق ژنو تبعيت مي‌كند و «برنامه جامع اقدام مشترك» خوانده خواهد شد. به عبارت ديگر، راه‌حل جامع، يك موافقتنامه بين‌المللي نيست بلكه راه‌حل جامع نيز يك نقشه راه و مبتني بر اقدامات داوطلبانه و متقابل طرف‌هاي توافق است. مجموعه‌يي است از «قرارها» كه طرف‌هاي مذاكره با يكديگر مي‌گذارند و هر قدم را با قدم‌هاي ديگر گره زده و هماهنگ مي‌كنند. با انعقاد يك موافقتنامه بين‌المللي، همه طرف‌ها ملزم به ايفاي تمام و كمال همه تعهداتي هستند كه در متن آن معاهده مي‌آيد. اگر يك طرف از عمل به تعهدات خود سرباز زد، مرتكب نقض تعهد شده و اين نقض تعهد، مسووليت بين‌المللي او را به دنبال مي‌آورد كه به شرط وجود مرجع ذيصلاح، حتي قابل طرح در يك محكمه قضايي يا داوري بين‌المللي است و بايد در صورت امكان، ضمن ايفاي تعهد نقض شده، خسارات ناشي از اين نقض تعهد را جبران كند. اما نقض «برنامه جامع اقدام مشترك» از سوي هيچ يك از طرف‌ها، به خودي خود به معناي نقض تعهد و بروز مسووليت بين‌المللي در معناي خاص حقوقي آن نمي‌شود بلكه نقض، اگر بنيادين و اساسي باشد، منتج به توقف اجرايي شدن اين راه‌حل جامع و اثبات ناكارآمدي اين چارچوب مي‌شود. به عنوان مثال، اگرچه اصل «برنامه جامع» براي اجرايي شدن نيازي به تصويب در پارلمان‌هاي طرف‌هاي مربوطه ندارد، اما اجراي بخش‌هايي از راه‌حل جامع احتمالي، ممكن است در هر دو طرف نياز به تصويب مجالس قانونگذاري داشته باشد. مثلا پيوستن ايران به پروتكل الحاقي يا لغو كامل تحريم‌هاي يكجانبه‌يي كه از سوي كنگره امريكا عليه ايران وضع شده‌اند از زمره اقداماتي هستند كه بدون تصويب قواي مقننه قابليت تحقق نخواهند داشت. اما اگر فرضا مجلس از تصويب پروتكل خودداري كند يا كنگره از لغو تحريم‌هاي مصوب خود سرباز بزند، اين به معناي نقض تعهد بين‌المللي برخاسته از برنامه جامع اقدام مشترك و بروز مسووليت بين‌المللي براي دولت ذيربط نخواهد بود بلكه بدان معناست كه آن بخش‌ها از راه‌حل نهايي اجرايي نمي‌شوند و طبيعتا، اقداماتي كه به عنوان «ما به ازاي» آن بخش‌ها در نظر گرفته شده بودند نيز از سوي طرف مقابل اجرا نمي‌شوند. با اين توضيحات، بهتر مي‌توان متوجه شد كه چرا براي اشاره به نتيجه مذاكرات، از تعبير «قرار گذاشتن» استفاده شده و چرا نام راه‌حل نهايي، «برنامه جامع اقدام مشترك» گذاشته شده است. در واقع، نه ايران و نه طرف مقابل در نتيجه اين مذاكرات به يكديگر تعهد حقوقي بين‌المللي نمي‌دهند. بلكه پس از نزديك شدن ديدگاه‌ها و عبور احتمالي از شكاف‌ها، با يكديگر قرار مي‌گذارند كه در يك مسير مشترك حركت كنند. مسيري كه هيچ يك از طرف‌هاي مذاكره‌كننده نمي‌توانند تحقق كامل آن را تضمين كنند اما مي‌پذيرند كه اقدامات به صورت متقابل باشد و اعلام مي‌كنند كه «اگر» تمام اين اقدامات محقق شوند، نتيجه آن مورد رضايت آنها خواهد بود. اما اگر به هر دليل، بخشي يا همه اين ترتيبات و قرارها محقق نشود، امكان اجرا يا ادامه اجراي برنامه وجود نخواهد داشت. اما اين برنامه جامع اقدام مشترك كه مشتمل بر اقدامات داوطلبانه خواهد بود، چگونه مي‌تواند اجرايي شود؟ براي پاسخ اين پرسش، بايد نگاهي كلي به وضعيت حقوقي موجود بيندازيم:
- جمهوري اسلامي ايران اقداماتي در حوزه فناوري هسته‌يي انجام داده است، كه اگرچه خلاف تعهدات بين‌المللي ايران طبق معاهده عدم اشاعه و موافقتنامه پادمان نيست، اما همين اقدامات (با فشار غرب و به شيوه‌يي ناعادلانه) با واكنش شوراي امنيت مواجه شده و قطعنامه‌هاي شورا، با اشاره صريح به ماده ٤١ منشور كه ذيل فصل هفتم قرار مي‌گيرد، خواستار توقف اين فعاليت‌ها شده‌اند و از منظر شورا، ايران به لحاظ حقوقي هم‌اكنون متعهد به توقف تمام اين فعاليت‌هاست.
- به لحاظ شكلي، هرگونه دخل و تصرف در قطعنامه‌هاي قبلي شوراي امنيت، با هدف كاهش، تعليق يا رفع كامل محدوديت‌ها و تحريم‌هاي وضع شده در آنها نيازمند صدور يك يا چند قطعنامه جديد از سوي شورا تحت فصل هفتم منشور است. چنين قطعنامه يا قطعنامه‌هايي، اگر شرايط و محتواي آن متاثر از مذاكرات جاري باشد، علي‌القاعده بخشي از راه‌حل جامع بوده و همه طرف‌ها متعهد به اجراي آن هستند.
- يك نكته مهم كه نبايد از ياد برود اين است كه جمهوري اسلامي ايران، اگرچه با استناد به برخي مواد منشور، ورود شوراي امنيت به اين موضوع خاص را فاقد مبناي صحيح حقوقي دانسته و معتقد است كه اقدامات قبلي شوراي امنيت در اين خصوص، فراتر از اختيارات تفويض شده به شورا و به اصطلاح ultra vires بوده است، و نيز اگرچه همواره منتقد ساختار غيرعادلانه و تبعيض‌آميز اين شورا بوده و از مناديان ضرورت اصلاح اين ساختار است، اما به عنوان يكي از اعضاي بنيانگذار سازمان ملل متحد، ايران همواره به منشور ملل متحد پايبند است و تصميمات شوراي امنيت را، اگر منطبق با اختيارات قانوني آن باشد، معتبر و خود را ملزم به اجراي آنها مي‌داند. لذا نفس ورود شوراي امنيت به اين مساله در يك يا چند مقطع زماني در آينده نه تنها منتفي و منفي نيست، بلكه اصولا لازم است.
- شش كشور طرف مذاكره با ايران، با وجود نفوذي كه در شوراي امنيت دارند و هر پنج عضو دايم شورا را در جمع خود دارند، اما به لحاظ حقوقي معادل با شوراي امنيت نيستند و اين شورا، يك شخصيت مستقل حقوقي داشته و ضمنا اعضاي ديگري هم دارد و لذا اين شش كشور نمي‌توانند به نمايندگي از شوراي امنيت تعهدي بپذيرند يا تضميني بدهند. اين خود دليل ديگري است بر اينكه جنس «برنامه جامع اقدام مشترك»، يا همان راه‌حل نهايي، از جنس اسناد تعهدآور بين‌المللي نيست و با جنس موافقتنامه‌ها و معاهدات بين‌المللي تفاوت دارد. در واقع، در اين برنامه اقدام، يا به تعبير ديگر، در اين ترتيبات، طرفين با يكديگر قرار مي‌گذارند كه اقدام الف از سوي يك طرف در ازاي اقدام ب از سوي طرف مقابل در نظر گرفته شود و به همين منوال سلسله اقدامات دنبال شود. پس اگر شش كشور به هردليل در اقناع شوراي امنيت براي انجام يكي از اقدامات مورد نظر ناكام ماندند، عملا اين «برنامه اقدام مشترك» ابتر مي‌ماند و تمام يا بخشي از آن اجرايي نخواهد شد. و چنين ناكامي، ما به ازاي خود را در جانب ايران هم خواهد داشت و ايران نيز بسته به مورد، برخي يا تمام اقداماتي كه برعهده گرفته است را اجرايي نخواهد كرد.
شاهد مثال اين مطلب، پاسخي است كه وزير امور خارجه كشورمان در تاريخ اول شهريورماه به روزنامه خراسان داده است. در پاسخ به اين سوال كه «آيا اينكه گفته مي‌شود ٥ كشور عضو شوراي امنيت بايد تعهد بدهند كه در شوراي امنيت تحريم‌ها را لغو كنند تا چه حد مي‌تواند قابل اعتماد باشد؟» آقاي ظريف گفته است: «تا قطعنامه شوراي امنيت صادر نشود، توافق اجرايي نخواهد شد. البته در مورد محتواي توافق يا قطعنامه هنوز توافق نشده است.»چنين قطعنامه يا قطعنامه‌هايي، در مقايسه با قطعنامه‌هاي قبلي محدوديت بيشتري عليه برنامه‌هاي هسته‌يي ايران ايجاد نخواهند كرد. بلكه قاعدتا، تدابيري كه قبلا در مذاكرات مورد بحث قرار گرفته و ايران آمادگي خود براي اجراي آنها را اعلام كرده است، مورد تاكيد قرار خواهند داد. لذا اگر ايران بخشي يا تمام قرارهاي گذاشته شده را اجرا نكند، تعهد حقوقي جديدي را نقض نكرده و مسووليت بين‌المللي تازه‌يي نسبت به گذشته براي خود ايجاد نمي‌نمايد، ولي تحقق برنامه جامع را دچار مشكل مي‌كند و نمي‌تواند انتظار داشته باشد كه طرف مقابل هم به قرارهاي گذاشته شده مانند عدم افزايش تحريم‌ها و كاهش، تعليق يا رفع آنها عمل كند. از طرف مقابل، با تصويب اين قطعنامه يا قطعنامه‌ها، قرارهاي پذيرفته شده از سوي طرف مقابل در قالب برنامه جامع اقدام مشترك، مورد تنفيذ شوراي امنيت قرار خواهند گرفت و از اين طريق، تبديل به تعهدات حقوقي بين‌المللي براي آنها خواهد شد. بدين‌ترتيب، اگر پس از توافق ايران و ١+٥ بر سر راه‌حل جامع، قطعنامه‌يي از سوي شوراي امنيت، با محتواي مورد توافق، صادر نشود، عملا برنامه جامع اقدام مشترك از همان گام اول به مشكل برخواهد خورد. و اگر قطعنامه يا قطعنامه‌هاي مورد نظر صادر شوند، آنگاه مساله تعليق يا رفع تحريم‌ها، حتي تحريم‌هاي يكجانبه امريكا يا تحريم‌هاي اتحاديه اروپايي به نحو مورد توافق و در قبال اقدامات مربوط به ايران، از طريق صدور قطعنامه شوراي امنيت تبديل به تعهد حقوقي براي دولت‌هاي مزبور خواهد شد.  فرض كنيم راه‌حل جامع حاصل شود و در آن، دولت ايالات متحده ترتيباتي را براي رفع تحريم‌هاي يكجانبه امريكا در ازاي انجام برخي اقدامات آتي ايران بپذيرد. حتي با وجود صدور قطعنامه شوراي امنيت، باز هم اجرايي كردن برخي از اين ترتيبات، نياز به جلب موافقت كنگره خواهد داشت. همچنين در مورد اتحاديه اروپايي، اگرچه نماينده اين اتحاديه همواره هدايت گفت‌وگوها از سوي شش كشور را برعهده داشته و سه كشور مهم عضو اتحاديه نيز جزو ثابت گفت‌وگوها بوده‌اند، اما وضع، تعليق يا ختم تحريم‌ها با تصميم اجماعي تمام دولت‌هاي عضو اتحاديه اروپايي صورت مي‌گيرد و لذا اين سه كشور يا خانم اشتون نمي‌توانند به وكالت از سوي تمام دولت‌هاي عضو اتحاديه، تعهدي انجام دهند. لذا باز هم وضعيت به همان شرح مندرج در بالا باز خواهد گشت. يعني اگر به سبب عدم همراهي كنگره امريكا، يا كارشكني در مجموعه اتحاديه اروپايي، تحريم‌هاي وضع شده توسط امريكا و اروپا آن گونه كه در ترتيبات راه‌حل جامع مقرر خواهد شد رفع نشوند، در عين اينكه اين دولت‌ها مرتكب نقض تعهدي مي‌شوند كه نه بر اساس برنامه جامع، بلكه بر اساس قطعنامه بعدي شوراي امنيت برعهده خواهند داشت، اجراي برنامه اقدام به مشكل بر مي‌خورد و طبيعي است كه از طرف ايران هم اقدامات مورد نظر به اجرا گذاشته نشود. به عنوان جمع‌بندي، توافق جامعي كه در مورد آن مذاكره مي‌شود، در صورت نتيجه‌بخش بودن مذاكرات، يك سند حقوقي بين‌المللي نيست كه به خودي خود تعهدات جديد براي طرف‌هاي آن به دنبال بياورد. بلكه مجموعه‌يي از ترتيبات است كه دولت‌هاي طرف مذاكره باور دارند در صورت اجرايي شدن مي‌تواند ملاحظات اصلي آنها را تامين كند و راهي براي برون‌رفت از بن‌بست كنوني باشد. لذا با يكديگر قرار مي‌گذارند كه اين ترتيبات را به نحوي كه در مذاكرات تعيين مي‌شود، به اجرا بگذارند و با حسن نيت، تمام تلاش خود را انجام دهند تا اين كار به بهترين نحو ممكن صورت بپذيرد. و اين بر اساس يك تعهد حقوقي نيست بلكه دولت‌ها بايد متقاعد شده باشند كه اين برنامه اقدام، شدني‌ترين راه‌حلي است كه مي‌تواند با حفظ خطوط قرمزشان، گره اين مساله غامض را بگشايد و اگر اين فرصت از دست برود، يافتن يك راه‌حل جايگزين، كار بسيار دشواري خواهد بود.


٭ كارشناس حقوق بين‌المللي

نام:
ایمیل:
* نظر:
* کد امنیتی:
Chaptcha
حروفي را كه در تصوير مي‌بينيد عينا در فيلد مقابلش وارد كنيد